Anom Surya Putra
Alumni FH Unair, Mhs. MAP Unas Jakarta, Konsentrasi Kebijakan Publik
Norma hukum UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba) menarik dilihat dari teori hukum konstitusi dan teori administrasi publik, khususnya terkait dengan desentralisasi. Desentralisasi dipahami dalam kerangka teori administrasi publik yakni “paradigma desentralisasi” yang membuahkan diskursus otonomi daerah. Sengaja hal ini diutarakan sejak awal agar terjadi kejernihan dalam membahas otonomi daerah yang tidak dijumbuhkan dengan desentralisasi.
Syarif Hidayat mengulas secara oposisi biner antara desentralisasi administrasi versus desentralisasi politik yang kemudian membentuk sintesis dalam state-society relations (Dikembangkan dari Syarif Hidayat, “Mengurai Peristiwa-Merentas Karsa: Refleksi Satu Dasawarsa Reformasi Desentralisasi dan Otonomi Daerah,” dalam Jurnal Prisma, Tema: Otonomi Daerah, Untuk Siapa?, Vol. 29, No. 3, Juli 2010: hal. 7). Desentralisasi administrasi mendefinisikan desentralisasi sebagai pendelegasian wewenang dalam pengambilan keputusan, perencanaan dan pengaturan fungsi publik, dari Pemerintah ke Pemerintah Daerah dan bahkan organisasi kuasi-pemerintah pada aras lebih rendah. Sedangkan perspektif desentralisasi politik, mendefinisikan desentralisasi sebagai devolusi kekuasaan dari Pemerintah ke Pemerintah Daerah. Konsepsi yang diterapkan sejauh ini kurang mengakomodasi desentralisasi politik, tetapi lebih banyak mengakomodasi desentralisasi administrasi.
Disisi lain, “otonomi daerah” dimaknai dalam kerangka teori hukum sebagai (1) asas otonomi sebagaimana terdapat dalam Pasal 18 ayat (2) UUD’45 dan (2) pelaksanaan otonomi seluas-luasnya, sebagaimana dimaksud Pasal 18 ayat (5) UUD’45. Adapun asas tugas pembantuan (medebewind) tidak menjadi pokok bahasan dalam tulisan ini. Selebihnya, teori konvensional tentang otonomi tersebut berlanjut pada teori kewenangan (bevoegheid) yang mengandung unsur-unsur kekuasaan seperti atribusi, delegasi dan mandat.
Perdebatan dalam sidang MPR-RI tentang perubahan terhadap Pasal 18 UUD’45 menunjukkan kuatnya rezim Orde Baru dalam menanamkan (istilah Foucault: the forms of implantation) otonomi daerah yang setali tiga uang dengan “asas”: desentralisasi, dekonsentrasi dan medebewind. Dengan kata lain, bila lidah kita bicara “otonomi daerah” maka benak kita menangkapnya sebagai “desentralisasi, dekonsentrasi dan pembantuan”. Jujur, didunia ini hanya Orde Baru yang mengakali paradigma desentralisasi menjadi asas hukum. Bahkan tim ahli waktu yang diantaranya adalah Bagir Manan mengingatkan bahwa secara teoritik desentralisasi berjalan melalui asas otonomi dan asas pembantuan. Hadirnya dekonsentrasi justru bertentangan dengan “teori desentralisasi”. Otonomi bukanlah diberikan oleh pusat ke daerah, tapi ia adalah hak daerah (Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945: Latar Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan 1999-2002, Buku IV Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 2, Edisi Revisi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi 2010: hal. 1388).
Isu yang diangkat dalam artikel ringkas ini adalah norma-norma hukum dalam UU Minerba. Pertama, norma definisi yuridis dalam Pasal 1 angka 29 UU Minerba yang didalamnya terdapat frase “dan tidak terikat dengan batasan administrasi pemerintahan”. Kedua, norma kewenangan Pemerintah (pusat) dalam (1) penetapan Wilayah Pertambangan (WP) dalam Pasal 6 ayat (1) huruf e; dan (2) penetapan WUP dalam Pasal 14 ayat (1) dan ayat (2). Ketiga, norma kewenangan Pemerintah dalam penetapan luas dan batas WIUP mineral logam dan batubara, sambil berkoordinasi dengan Pemda berdasarkan kriteria yang dimiliki oleh Pemerintah.
Batasan Administrasi dan Kewilayahan
Norma definisi dalam Pasal 1 angka 29 UU Minerba ini terbilang unik. Istilah “pertambangan” kalau kita menelaahnya dengan ilmu kewilayahan maka istilah tersebut menunjuk pada suatu kawasan. Seperti halnya bila kita menelusuri istilah perdesaan, perkotaan, permukiman dan seterusnya. Program yang menggema dalam skala nasional seperti PNPM-MP (Mandiri Perdesaan) menggunakan istilah yang menandakan suatu kawasan yakni “perdesaan”. Artinya, intervensi program dari Pemerintah melalui bantuan permodalan sampai dengan infrastruktur tertuju pada pembangunan di kawasan perdesaan yang menghubungkan desa-desa lintas batas administratif –dengan tipologi maupun klasifikasi yang berbeda-beda (swadaya, swakarya, swasembada).
Oleh karena itu, dalam konteks keilmuan non-hukum, definisi pertambangan yang menyatakan “tidak terikat dengan batasan administrasi pemerintahan” memberikan efek berupa kekaburan norma (vage normen). Wilayah NKRI yang meliputi pusat, provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana termaktub dalam Pasal 18 ayat (1) UUD’45 menjadi kabur. Betapa tidak? Norma dasar dalam Pasal 18 ayat (1) UUD’45 mengarah pada batasan administratif. Sedangkan definisi dalam Pasal 1 angka 29 UU Minerba menyatakan “tidak terikat dengan batasan administrasi pemerintahan”. Kesimpulan logisnya, pertambangan disusun dalam struktur makna yang menghadap-hadapkan antara pendekatan “administratif” dan “kewilayahan”. Seolah-olah, istilah pertambangan mengabaikan keterikatannya dengan batasan administrasi. Hemat penulis, definisi pertambangan sebaiknya diubah menjadi “lintas-batas administrasi” agar “kawasan pertambangan” itu tetap mempunyai keterikatan dengan NKRI sebagaimana dimaksud Pasal 18 ayat (1) UUD’45.
Otoritas yang bisa mengubahnya tentu adalah Mahkamah Konstitusi (MK). Andai saja, MK memutus secara “konstitusional bersyarat” atas norma definisi pertambangan dalam UU Minerba maka terjadilah suatu proyeksi normatif berupa tertatanya istilah-istilah kawasan dalam peraturan perundangan maupun peraturan kebijakan (beleidsregels). Istilah kawasan pertambangan dalam UU Minerba menjadi konsisten dengan sub-sub kawasan budidaya maupun lindung dalam UU Penataan Ruang.
Persoalan berikutnya muncul. Bagaimana dengan paradigma desentralisasi? Harus diakui bahwa UU Penataan Ruang mempunyai sifat hirarkhis yang kuat, yakni otoritas pusat dalam menentukan kebijakan (beleid) RTRWN (dalam bentuk Peraturan Pemerintah) yang diacu oleh RTRW di provinsi dan kabupaten/kota. Hal ini mengingatkan kita pada sistem perencanaan yang diawali dengan RPJMN (dalam bentuk Peraturan Presiden) dan diacu oleh RPJMD di provinsi dan kabupaten/kota. Akan tetapi, penetapan WP dan seterusnya dalam UU Minerba benar-benar menjadi otoritas Pemerintah (pusat).
Menurut penulis, bila dilihat dalam kerangka teori administrasi publik maka terlihat “desentralisasi administrasi” yang menjadi pilihan dalam UU Minerba. Dalam paradigma desentralisasi administrasi maka terdapati pendelegasian wewenang dalam pengambilan keputusan, perencanaan dan pengaturan fungsi publik, tentang pertambangan Minerba, dari Pemerintah ke Pemerintah Daerah dan bahkan organisasi kuasi-pemerintah pada aras lebih rendah.
Andai asumsi paradigmatik “desentralisasi administrasi” ini kita sintesiskan dengan asas otonomi dalam konstitusi, maka pengusahaan pertambangan Minerba ternyata tidak disusun berdasarkan “asas otonomi” dan “pelaksanaan otonomi seluas-lausnya” pada kabupaten/kota. Seharusnya, dalam tataran normatif, pengambilan keputusan, perencanaan dan pengaturan fungsi publik dalam hal WP, WUP dan WIUP adalah otoritas Pemda. Pemerintah (pusat) hanyalah memberikan arahan kebijakan (beleid) seperti halnya kita lihat dalam konteks penataan ruang dan sistem perencanaan pembangunan nasional.
Kontrol ketat Pemerintah terhadap Pemerintah Daerah dalam UU Minerba merupakan fenomena yang disebut Foucault sebagai governmentality suatu negara (Michel Foucault, “Governmentality”, dalam Graham Burchell, Colin Gordon and Peter Miller (eds), The Foucault Effect: Studies in Governmentality, USA: The University of Chicago Press, 1991: hal. 87-104). Sejak abad pertengahan, negara yang serba hukum (state of justice of the Middle Ages) bertransformasi menjadi negara administratif pada abad ke-15 dan ke-16 dan kemudian secara bertahap menjadi governmentalized.
Di abad ke-18 kita hidup di era governmentality dan masa lalu itu hadir dalam masa kekinian melalui pemerintahan yang dikuasai desentralisasi administrasi. Soetandyo Wignjosoebroto memberi tekanan penting bagaimana desentralisasi sebagai isu politik etis dan financiele decentralisatie (1903-1905) dan meng-kota-kan desa seperti kota-kota di Eropa (Soetandyo Wignjosoebroto, Desentralisasi Dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia-Belanda: Kebijakan dan Upaya Sepanjang Babak Akhir Kekuasaan Kolonial di Indonesia (1900-1940), Cetakan Pertama, Malang, Bayumedia Publishing, 2004: hal. 39). Isu yang dibahas dalam desentralisasi administrasi meliputi masalah dan teknik pemerintahan governmentality yang membangkitkan fobia federalisme sebagai isu politik “desentralisasi, anti-NKRI” guna daya kebertahanan (survive) suatu negara.
Sisi menarik dari governmentality adalah negara serba administratif, dalam hal ini desentralisasi administrasi, yang memberikan kontrol ketat untuk tidak memberikan ruang bagi perdebatan mana publik dan mana privat, apalagi layanan publik dan privat yang lebih dikenali dalam desentralisasi politik. Kontrol ketat berlangsung melalui taktik pemerintahan sekaligus pengetahuan (savoir) desentralisasi administrasi yang bercampur-aduk dengan isu NKRI.
Hal ini menarik untuk dibahas dalam konteks pengujian undang-undang terhadap konstitusi melalui otoritas MK tentunya. Sisi historis memperlihatkan kewenangan pertambangan terletak pada pemerintah kabupaten/kota, terutama semasa keberlakuan empirik UU No. 22/1999 tentang Pemda. Akan tetapi pada UU No. 32/2004 tentang Pemda, kewenangan pertambangan itu tidak eksplisit menjadi kewenangan Pemda dan “beralih” menjadi urusan pilihan bagi Pemda. Tampak, suasana penyusunan UU mendominasi struktur norma dan pemaknaan desentralisasi.
Suatu hal penting yang digarisbawahi bahwa paradigma desentralisasi administrasi tidak relevan bagi pengusahaan minerba di daerah. Bila peraturan UU Minerba mendisain pendelegasian kewenangan pada pusat maka daerah akan terus menerus melakukan “gugatan/perlawanan” melalui MK. Sekalipun argumentasi hukum yang ada terkonsentrasi pada makna “penguasaan (oleh bangsa Indonesia)” dan “pengusahaan (oleh Pemerintah yang didelegasikan kepada Pemda)” tetap saja perdebatan yang ada akan berada dalam diskursus desentralisasi administrasi.
Hemat penulis, otoritas MK dapat melakukan terobosan dengan membaca ulang paradigma desentrasi yakni paradigma desentralisasi politik. Pengelolaan pertambangan Minerba ditafsirkan dalam konteks devolusi kekuasaan dari Pemerintah ke Pemerintah Daerah. Dengan syarat, keberlakuannya dibatasi pada daerah yang memang punya sumber daya alam tersebut. Argumentasi konstitusional yang sekiranya menjadi pertimbangan adalah keragaman sumberdaya di daerah sehingga daerah dapat langsung memutuskan kebijakan (beleid) dan kebijakan publik (disain kebijakan dengan melibatkan swasta dan rakyat) tentang pertambangan minerba.
Konstitusionalitas UU Minerba
Gagasan awal dalam tulisan ini hendak menegaskan bahwa Pasal 1 angka 29 UU Minerba sepanjang frase “dan tidak terikat dengan batasan administrasi pemerintahan” bertentangan dengan UUD’45. Norma dasar “batasan administratif” yang terdapat dalam Pasal 18 ayat (1) UUD’45 menjadi dasar normatif bahwa ketidakterikatan wilayah pertambangan dengan batasan administrasi pemerintahan adalah suatu hal yang inkonstitusional. Disamping itu, pertimbangan ilmu kewilayahan maupun ilmu perencanaan kebijakan memerlukan konsistensi sistemik agar definisi pertambangan dalam UU Minerba sejajar dengan kawasan pertambangan dalam UU Penataan Ruang, sekaligus sistem yang masih “menghargai” otonomi kabupaten/kota dalam formulasi kebijakan dan kewenangan tertentu.
Disamping itu, norma kewenangan penetapan WP, WUP, dan WIUP menegaskan apa yang dikonstruksikan oleh Foucault sebagai “governmentality” atau dalam bahasa Weber disebut “bureaucratization”. Kontrol ketat dalam penetapan tersebut membuat pertambangan minerba berada dalam kontrol ketat yang serba administratif. Delegasi urusan dengan sistem residu bagi daerah yang bersumberdaya alam minerba tidaklah tepat lagi. Kontra diskursus dipastikan terjadi terus menerus seperti halnya pengujian undang-undang terhadap bagi hasil migas yang dinilai tidak adil bagi daerah “penghasil tambang”.
Sebagai jalan lain, paradigma desentralisasi politik (yang seringkali menjadi kajian teoritik administrasi publik) menjadi gagasan yang dapat dikaji Mahkamah Konstitusi lebih mendalam. Memang benar, tak semua daerah punya sumber daya alam minerba seperti Kalimantan Timur misalnya, akan tetapi paradigma desentralisasi politik memberikan tawaran bahwa devolusi kekuasaan itu menjadi media pengambilan keputusan yang cepat dan tepat dalam pengusahaan pertambangan minerba didaerah kaya tambang seperti Kalimantan Timur. Keberlakuan kaidah secara umum dalam pasal-pasal UU Minerba diatas, bila diputuskan inkonstitusional dengan pertimbangan desentralisasi politik, dan berefek positif dengan adanya persetujuan dari perumus UU Minerba yang baru, maka babak baru “hukum dan administrasi publik” telah dimulai. Pemda yang punya wilayah pertambangan kembali merasakan keuntungan semasa UU No. 22/1999 tapi berada dalam suasana yang lepas dari kontrol ketat desentralisasi administrasi.
Soal kekhawatiran banyak pihak yang hendak melakukan manipulasi, perburuan rente (rent-seeking), dan korupsi, itu adalah perkara lain. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) amat handal dalam mengantisipasi dan membongkar modus-modus korupsi yang rumit.{*}
Buku “Panduan Kode Etik” ini ditulis oleh Anom Surya Putra dan diterbitkan oleh UNDP-PROPER.
Aturan hukum dan kebijakan merupakan fenomena antropologis. Pertimbangan teoritik Antropologi Kebijakan (Anthropology of Policy) melihat suatu aturan hukum dan kebijakan dalam 3 (tiga) lapangan analisis, antara lain sebagai berikut.